Après les difficultés à mobiliser les citoyens pour exercer leur droit de vote, voici que la crise touche les candidats aux élections ! Nous voici dans le temps de préparation des Municipales et déjà des communes sont menacées de déshérence et de vacance d’équipe municipale. La taille de la commune ne semble pas en cause, encore que. Projetons-nous dans ce possible futur proche déstabilisant où, au soir du second tour, une municipalité constaterait l’absence de liste, faute de candidats et donc faute d’élus. Que prévoit le code général des collectivités territoriales ? Qu’adviendra-t-il de ces communes sans édiles ?
Vers des conseils municipaux de substitution
Par Marie de Laval
Entre anticipation et scénario catastrophe à Ahuillé, la Baconnière, Brecé, Courbeveille, Montenay, Saint-Baudelle, Saint-Poix… Tandis que à Alexain, Aron, Charchigné, Méral, Saint-Pierre-la-Cour, Saint-Pierre-sur-Erve, des équipes déjà en place devraient prendre la relève mais rien n’est moins sûr. Il faut reconnaître que tous ceux qui ne se représentent pas ont déjà œuvré durant de nombreuses années, comme simple élu ou comme maire en exercice. A croire que l’on se heurte à l’effet « papy-boom » même en politique.
Tous aspirent à une certaine retraite, à une vie de famille retrouvée et regrettent la complexification des affaires communales, entre réduction des ressources financières et perte de compétences municipales au bénéfice d’agglomération, communauté de communes et autres intercommunalités.
Ce pourrait être aussi une forme de contestation pour des élus en perte de repère quant à la pertinence de l’action publique dans des temps troublés auxquels s’ajoute la réorganisation des collectivités territoriales telle que voulue par la loi NOTRe et d’autres textes.
Alors, si au soir du second tour des élections municipales, ce 22 mars 2020, personne ne vient occuper le siège d’élu municipal, qu’adviendra-t-il concrètement de ces collectivités et de leurs administrés ? Le code général des collectivités territoriales organise cette situation de vacance en moins de cinq articles, remaniés en 1996 et en 2009.
A la suite d’une question sénatoriale de décembre 2018, le ministère de l’intérieur, en mars 2019 a répondu que, quelle que soit la taille de la commune, il était désormais possible, depuis une loi de 2013, de présenter une liste entre les deux tours pour palier à un déficit de candidats. « Compte tenu de ces dispositifs qui limitent fortement le risque d’une absence de candidature ou de listes incomplètes, et partant celui de devoir procéder à la nomination d’une délégation spéciale, le Gouvernement n’envisage pas de faire évoluer la législation existante » explique le ministère de l’intérieur en réponse à la question du sénateur Hervé Maurey (Eure – UC) publiée dans le JO Sénat du 06/12/2018 – page 6120. Nous verrons ce que sera l’avenir.
La nomination d’une délégation spéciale, provisoire
Faute de pouvoir désigner un maire en l’absence de conseil municipal, le préfet de la Mayenne aura huit jours pour devoir prendre un arrêté désignant une délégation spéciale, selon les articles L. 2121-35 et L2121-36 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Des personnes se verront ainsi désignées par cet arrêté préfectoral pour constituer une sorte de conseil municipal de substitution, par intérim. Le nombre des nommés varie de trois à sept, selon que le nombre d’habitants est inférieur ou supérieur à 35 000 personnes.
N’importe qui, ou presque, peut y être intégré. Dans le Loiret, le préfet de région a ainsi nommé en mars 2019 (à la suite d’une vacance municipale par démissions en cascade de conseillers municipaux) des retraités un peu particuliers : un ancien officier de police, un ancien attaché territorial principal, un ancien Directeur général des services (DGS). Particuliers? Parce qu’ils disposent d’une certaine expertise dans la gestion municipale. Une décision du Conseil d’Etat en 1968 a même accepté la nomination d’anciens conseillers municipaux par arrêté préfectoral de 1965 en vertu d’un décret de 1959. Il s’agissait à l’époque de désigner une délégation spéciale pour préparer des élections municipales à la suite du rattachement d’une commune limitrophe à la ville de Bordeaux.
Bref, le choix est large. Malheureusement, les textes ne précisent pas si les personnes nommées peuvent refuser la charge qui leur incombe. Il serait pourtant intéressant de savoir s’il s’agit d’une réquisition ou d’une sollicitation préfectorale. Jusqu’à présent, le recours à une telle nomination relève du fait très anecdotique. Pensez donc, une seule commune a connu cette délégation provisoire en 2019 (en Gironde, encore) pour 34 970 communes répertoriées cette année-là.
Des pouvoirs pour ne gérer que l’urgence, sans réels moyens
Face au caractère provisoire lié à la nécessaire relance d’élections pour qu’un nouveau conseil municipal siège, la délégation se contente de traiter le plus urgent. Cela constitue même de la pure administration conservatoire. Face à un gros problème, il faut bien que quelqu’un représente la commune et décide en son nom. Le préfet n’y est pas autorisé, question d’autonomie des collectivités territoriales face à l’Etat et à son représentant. Parce qu’il ne s’agit pas d’une mise sous tutelle comme lorsque les comptes sont dramatiquement déficitaires et que la commune frise la banqueroute. Il y a tout de même une certaine hypocrisie puisque ces délégataires-décideurs locaux sont nommés par le préfet lui-même. Reste à savoir aussi s’il ne pourrait pas leur prodiguer des conseils en cas de réelle urgence, restons pratique. Après tout, en cas de catastrophe climatique ou d’accident majeur, les services de l’Etat montent eux aussi en première ligne.
Heureusement, ou pas, il n’existe pas d’exemple à proposer. Cela laisse supposer que cette délégation est de pure convenance, au cas où. Il serait intéressant de savoir ce que pourrait faire la délégation face à la mise en cause de la commune devant une action en responsabilité civile ou pénale.
En plus, financièrement, la délégation provisoire peut peu ! « En aucun cas, il ne lui est permis d’engager les finances municipales au-delà des ressources disponibles de l’exercice courant. Elle ne peut ni préparer le budget communal, ni recevoir les comptes du maire ou du receveur, ni modifier le personnel ou le régime de l’enseignement public. », selon les dispositions de l’article L2121-38 du code général des collectivités territoriales.
Et là, cela pose un réel problème : comment faire face à l’urgence sans moyen ? Cela revient à devoir se contenter des fonds détenus auprès du Trésors Public pour le compte de la municipalité. Or en mars, l’équipe municipale précédente n’a pas forcément voté le budget primitif pour la nouvelle année puisque la date limite pour le voter en conseil municipal est fixée au 31 avril.
Kafka en embuscade
Mais alors faute de budget voté, qu’advient-il en général ? L’article L1612-2 du CGCT édicte : « Si le budget n’est pas adopté avant le 31 mars de l’exercice auquel il s’applique, ou avant le 15 avril de l’année du renouvellement des organes délibérants, le représentant de l’Etat dans le département saisit sans délai la chambre régionale des comptes qui, dans le mois, et par un avis public, formule des propositions pour le règlement du budget. Le représentant de l’Etat règle le budget et le rend exécutoire. Si le représentant de l’Etat dans le département s’écarte des propositions de la chambre régionale des comptes, il assortit sa décision d’une motivation explicite.
A compter de la saisine de la chambre régionale des comptes et jusqu’au règlement du budget par le représentant de l’Etat, l’organe délibérant ne peut adopter de délibération sur le budget de l’exercice en cours.
Ces dispositions ne sont pas applicables quand le défaut d’adoption résulte de l’absence de communication avant le 15 mars à l’organe délibérant d’informations indispensables à l’établissement du budget. La liste de ces informations est fixée par décret. Dans ce cas, il dispose de quinze jours à compter de cette communication pour arrêter le budget. »
Techniquement, le préfet devra solliciter la chambre régionale de la cour des comptes pour avis du fait de l’absence de budget primitif voté dans les délais. Les magistrats soumettront en réponse, des projets de budgets selon les besoins et après … rien ! Parce que la délégation provisoire n’a pas compétence à voter le budget. C’est un avenir digne de Kafka qui peut s’annoncer…
Et avec le jeu des inter-communautés entrainant des participations financières de la part des collectivités membres, que faire avec l’une d’elle qui se trouve privée de représentants élus mais disposant d’une délégation provisoire sans capacité budgétaire ou décisionnelle ?
Pourtant, le président ou à défaut le vice-président, et les membres de la délégation spéciale remplacent respectivement le maire, les adjoints et les conseillers municipaux (CE 10 juillet 1957, Prosperi et article L2121-36 CGCT).
Ainsi, le président de la délégation spéciale exerce les pouvoirs de police du maire et agit en sa qualité d’agent de l’État. Il le remplace dans les différents organismes ou instances dont celui-ci est membre ou président de droit, et il est chargé, à l’issue des élections, de convoquer le nouveau conseil municipal pour procéder à l’élection du maire et des adjoints. Une convocation émanant du premier conseiller élu serait nulle et entraînerait l’annulation de l’élection (CE 26 mars 1909, Bénéjacq; CE 12 mars 1926, d’Arcier). Bienvenu en Absurdie !
Combien de temps cela peut-il durer ?
C’est là tout le problème avec cette notion de provisoire couplée à la crise des vocations… Heureusement, le code général des collectivités territoriales n’oblige plus à donner une date limite à la délégation provisoire pour mettre en place de nouvelles élections. Jusqu’en 2009, le code exigeait un délai de deux mois. Mais alors, est-ce à supposer que la délégation devienne une sorte de cabinet fantôme pour tout le temps d’un mandat municipal, soit six ans ?
L’avocat de droit public, Pierrick Gardien, sur le site village de la justice (édité par Legi team) envisage une autre possibilité. Faute de candidat, de façon récurrente, le préfet pourrait procéder à la fusion de la commune avec une autre, voisine immédiate. Mais là, on se heurte à des exigences de vote par les conseils municipaux des communes concernées. C’est le début des ennuis puisque d’élus municipaux, il n’y en a plus!…
En ces temps troublés par la réduction des moyens accordés aux collectivités par le budget de l’Etat, la fin de la présence physique des services publics, la dégradation des conditions d’exercice du mandat d’élu, il ne faut pas oublier que derrière tout cela des élus locaux, et la majorité des citoyens ont voté pour que des politiques d’austérité soient instaurées au nom de la « responsabilité financière » et autres tics langagiers issus des milieux néo-libéraux hostiles à toute forme d’état providence ou de troisième voie à la française, si chère au monde gaulliste dont trop de monde se réclame sans en appliquer les vertus cardinales…
C’est pourquoi, il est important de participer à la vie de sa commune, par le vote et l’engagement municipal si l’on ne veut pas un jour, voir sa petite cité disparaître alors que jusqu’à présent il relève des principes généraux de droit administratif qu’une commune ne meurt jamais, quand bien même elle ne recense qu’un seul habitant… Clairement, nous assistons à un très critique déclin de la représentativité démocratique.
Rappel du calendrier électoral
Janvier 2020 : publication et affichage dans les mairies du nombre de conseillers municipaux et de conseillers communautaires à élire dans la commune 31 janvier (au plus tard) : publication de l’arrêté relatif aux dates et lieux de dépôt des candidatures
7 février : date limite d’inscription sur les listes électorales
27 février à 18 heures : clôture de la période de dépôt des candidatures
2 mars à 0 heure : ouverture de la campagne électorale officielle
12 mars à 18 heures : date limite de notification au maire par les mandataires des listes de leurs assesseurs, délégués et suppléants dans les bureaux de vote
14 mars à 0 heure : début de l’interdiction de diffusion de tracts et de tout message ayant le caractère de propagande électorale
14 mars à minuit : clôture de la campagne électorale
15 mars : premier tour de scrutin
16 mars à 0 heure : ouverture de la campagne électorale pour le second tour
16 mars : début de la période de dépôt de candidature pour le second tour
17 mars à 18 heures : clôture de la période de dépôt des candidatures
20 mars à 18 heures : clôture du délai de dépôt des réclamations contre les opérations électorales du premier tour
21 mars à 0 heure : début de l’interdiction de diffusion de tracts et de tout message ayant le caractère de propagande électorale
21 mars à minuit : clôture de la campagne électorale
22 mars : second tour de scrutin
27 mars à 18 heures : clôture du délai de dépôt des réclamations contre les opérations électorales
22 mai à 18 heures : date limite de dépôt des comptes de campagne pour les candidats dans les communes de plus de 9000 habitants.
Je mets en cause l’obligation de présenter des listes complètes, au delà de 1000 habitants. Avant, çà marchait très bien.
Dommage de ne pas avoir cité l’exemple d’une commune mayennaise récemment confrontée à cette difficulté, ça vous aurait permis de montrer que sans candidat il n’y a plus de commune : Les préfets rattacheront très probablement les communes sans candidat à une commune voisine le cas échéant sous la forme de commune nouvelle. C’est ça la conséquence d’une carence de candidats (ou d’elus : car on peut avoir assez de candidats et pas assez d’elus !!! Si si !). Ce cas est celui de St Cénéré rattaché à Montsurs par défaut !