Foncier (biotope), espèces (biocénoses) ou écosystèmes? Quelles articulations pour les Droits dédiés ? En ces temps d’effondrement de la biodiversité, l’inversion de la tendance passera prioritairement par la protection et la restauration des écosystèmes fournisseurs des habitats et des ressources alimentaires, une condition impérative de la sauvegarde des espèces. Ensuite vient la gestion du foncier qui doit s’adapter à cette hiérarchie. Les droits respectifs et leurs applications doivent contribuer à traduire cet impératif.
Analyse
Par Jean-Marc Lalloz*
Le foncier est un thème ancestral dont le Droit fixe la «règle du jeu» entre personnes physiques ou morales. La protection de l’environnement et de la biodiversité s’articule autour de deux dates : 1964 avec la loi sur l’eau et 1976 avec celle pour la protection de la Nature.
1964 vit la « naissance » de la première « vraie » loi sur l’eau fondée sur deux principes : l’entité écologique rationnelle du bassin versant et l’invention du pollueur/payeur. Elle institua la création de six agences de bassin (ou agences de l’eau) gérant les ressources financières (collecte et répartition). Notons que ce modèle a été ensuite repris par l’U.E.
La loi de 1976 sur la protection de la Nature pose les bases de la protection de la Nature et de l’Environnement en donnant les moyens de protéger les espèces et les milieux ; la nature devient alors d’intérêt général. En 2008, le Grenelle de l’Environnement crée les concepts de trame bleue et trame verte, supports de la biodiversité. En 2016, leur restauration est confiée aux agences de l’eau par la loi de reconquête de la biodiversité.
Ces lois ont suscité de grands espoirs pour l’Environnement. Pourtant aujourd’hui nous devons faire face à un effondrement de la biodiversité. Cela mérite réflexion et analyse. La lettre de ces lois prend en compte deux volets : protection des espèces et protection des écosystèmes. Leurs priorités sont inverses.
La loi de 1964 a fait preuve tout au long de son existence et de ses nombreuses évolutions d’une efficacité certaine même si rien n’est jamais parfait. Elle est sans doute une des rares lois à avoir donné la primauté à une évidence rationnelle, en l’espèce celle, géographique et biologique, de l’écosystème «bassin versant» par rapport aux limites administratives ; éclair de lucidité du législateur !
La mise en place en 1992 du Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) et du Schéma d’Aménagement et de Gestion de l’Eau (SAGE), toujours sur la base des bassins versants, permit d’aller au-delà de la pollution des eaux et des incidences sur la santé humaine et initia un volet écologique de rétablissement de la biodiversité des lits des rivières au travers du CRE (Contrat Restauration et Entretien) qui a démontré sa pertinence.
Cette loi a donc traduit l’importance de l’écosystème « bassin versant » comme priorité et, comme espéré, les espèces/individus en ont bénéficié : santé humaine, et début de reconquête des espèces piscicoles (exemple avec les anguilles, les brochets).
Pourquoi début ? Parce qu’en fait la loi sur l’eau ne permet une action effective que sur le lit des rivières (trame bleue) soit environ 5% de la surface du bassin versant. Les 95% restants de l’écosystème (trame verte) forment la zone de ruissellement vers la rivière avec toutes les conséquences que l’on peut imaginer avec par exemple les polluants. Les choix pour leur gestion conditionnent la consolidation et la pérennité des résultats initiaux des CRE (Contrat Restauration et Entretien). Or ils sont à l’interface du Droit foncier (code rural, code de l’urbanisme), du Droit de l’eau (SDAGE), et du Droit de l’environnement (code de l’environnement) et donc de la loi de 1976 et de ses évolutions en particulier la loi de reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages de 2016.
Pour la loi de 1976, les options retenues depuis le début visent à protéger prioritairement les espèces contrairement à la loi sur l’eau et ont ainsi connu des succès initiaux : espèces protégées (exemple : rapaces, chauve-souris, loutre…plantes), réglementation de la chasse et sanctions très factuelles (pièges, chasse illégale, destruction de nids, de sites, etc.), initiatives d’actions louables et efficaces des associations et particuliers (nichoirs, refuges, ruches en ville…)
Parallèlement, ces options ont adopté, pour l’aspect « écosystèmes », la seule notion de réserves (ZNIEFF, Natura 2000…), confettis d’écosystèmes de plus en plus isolés et donc à terme condamnés puisqu’au sein de déserts biologiques beaucifiés. La Directive oiseaux de 2009 permettait de nourrir un espoir, mais ses articles 1-2 et 3 axés sur les écosystèmes généraux ont été, semble-t-il, « oubliés » lors de la transcription en droit national.
Ces options ont ainsi induit une relative bonne conscience collective retardant la prise de conscience de la réalité dramatique de la situation car elles ne concernent toujours que quelques espèces et lambeaux d’écosystèmes protégés alors qu’il faut considérer aujourd’hui que la plupart des écosystèmes, et donc leurs espèces, sont maintenant en danger exposant à la probabilité d’une accélération exponentielle de la chute d’effectifs. Nous sommes passés à l’ère de l’effondrement de la biodiversité dite « ordinaire ».
S’agissant de répondre en fait, à la dégradation continue, quotidienne, massive et accélérée de la destruction des écosystèmes fournisseurs des habitats et des ressources alimentaires des espèces, cette stratégie a donc échoué et ses orientations, privilégiant les espèces à leurs écosystèmes, se révèlent donc cruellement insuffisantes et inappropriées. L’effondrement des effectifs est l’indicateur environnemental de cette destruction.
Ce volet de protection des espèces ne peut permettre au mieux que de passer le cap préalable à la restauration des écosystèmes, les réserves trouvant alors leur utilité dans la préservation des potentiels de reconquête pour l’avenir et non la création d’un conservatoire de la biodiversité.
Seule la protection et la restauration des écosystèmes permettront le rétablissement de la biodiversité et la loi du 9 août 2016 s’intitule bien « pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages » même si son contenu final a douché bien des espoirs sur des points importants. Pourtant les textes du Droit de l’environnement dispersés dans le labyrinthe législatif donnent la possibilité d’une autre stratégie… écosystémique.
Ces possibilités écosystémiques du Droit de l’environnement existent-elles ? La réponse est oui pour l’essentiel. Mais pourquoi restent-elles, alors, au second plan même en l’état actuel alarmant de la biodiversité qui reflète celui de notre environnement où toute dégradation supplémentaire de ce dernier aggravera inéluctablement la chute des effectifs? La réponse réside sans doute dans la primauté persistante du Droit foncier technico-administratif, établi très antérieurement qui a, certes, sa légitimité mais certainement pas pour les écosystèmes. Or les mots restaurer, reconquérir… sont quasiment voire totalement absents des PLU par exemple et les compensations éventuelles ne seront effectives qu’après plusieurs décennies. De même le modèle agricole industriel, s’il est maintenu, ne laisse aucun espoir d’amélioration. L’avenir est à une cascade Ecosystèmes /espèces/foncier.
Les promesses sémantiques écosystémiques de la lettre du Droit de l’environnement affichent des intentions mais sont malheureusement rarement concrétisées par des actes. Mais alors, pour espérer inverser la tendance en appliquant les textes, n’est-ce pas simplement la question de la volonté réelle et cruciale de faire primer le Droit de l’environnement (intérêt général) sur le Droit foncier (intérêt individuel) qui se pose ?
*Jean-Marc Lalloz est coordinateur Collectif Bocage 53 en Mayenne.
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